我國鋼鐵產業布局演變始終與國家政策高度相關。從新中國成立到新世紀以來，國家在不同時期研究制定并出臺了符合各發展階段的鋼鐵產業政策，積極引導鋼鐵產業布局不斷優化調整，推動鋼鐵工業快速發展。新中國成立后，通過建設內陸基地，我國鋼鐵產業形成依托資源的內陸型布局；改革開放后，大力推進沿海基地建設，發展市場、資源并重的沿海沿江布局；“十三五”以來，我國大力推進鋼鐵行業供給側結構性改革，加快推進沿海鋼鐵基地建設，鋼鐵產業布局已基本完成。

  為促進鋼鐵工業“十四五”時期高質量發展，近日，工業和信息化部、國家發展改革委和生態環境部聯合印發《關于促進鋼鐵工業高質量發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），部署鋼鐵工業“十四五”發展新格局。針對鋼鐵產業布局，《指導意見》提出未來五年優化調整的發展目標，明確具體的優化方向，將有效指導我國鋼鐵工業加快形成布局結構更趨合理、產業集聚水平明顯提升的高質量發展新格局。

一、《指導意見》提出優化產業布局的目標和工作方向

  《指導意見》提出鋼鐵工業“十四五”產業布局優化調整目標，即到2025年，鋼鐵產業集聚化發展水平明顯提升，集中度大幅提高；進一步明確“十四五”產業布局優化的工作方向，具體如下。

  一是產能合理轉移。鼓勵有環境容量、能耗指標、市場需求、資源能源保障和鋼鐵產能相對不足的地區承接轉移產能，但未完成產能總量控制目標的地區不得轉入鋼鐵產能。

  二是原址集聚發展。鼓勵鋼鐵冶煉項目依托現有生產基地集聚發展。對于確有必要新建和搬遷建設的鋼鐵冶煉項目，必須按照先進工藝裝備水平建設。

  三是立足就地改造。現有城市鋼廠應立足于就地改造、轉型升級，達不到超低排放要求、競爭力弱的城市鋼廠，應立足于就地壓減退出。

二、產業政策在不同歷史時期對布局優化發揮重要作用

  從新中國成立至“十三五”時期，我國鋼鐵產業布局始終在政策指導下不斷優化調整，鋼鐵產業實現健康有序發展。

（一）建設內陸基地，形成依托資源的內陸型布局。我國鋼鐵產業布局基本是在新中國成立后逐步形成的。上世紀50年代，從實際國情出發，根據國家各方面發展需要，原冶金工業部提出“三大、五中、十八小”的鋼鐵產業戰略布局，即重點建設當時的鞍鋼、武鋼、包鋼3大鋼鐵基地，5個有發展前途的中型鋼鐵廠，以及規劃建設分布在18個省（區、市）的18個小型鋼鐵廠。同時，在上世紀60年代“三線”建設期間，在西南和西北地區又建設了攀鋼、長鋼、水鋼等鋼鐵廠。此后至改革開放前，依托資源的內陸鋼鐵產業布局基本形成，極大促進了新中國的經濟和國防建設。

（二）建設沿海基地，發展市場、資源并重的沿海沿江布局。改革開放后，我國經濟高速發展，國內鋼材需求大幅增加，粗鋼產量快速增長。為滿足市場需求，國內開始大量進口鐵礦石，擁有物流優勢的沿海沿江地區快速發展，1985年寶鋼一期建成投產，標志我國鋼鐵現代化制造和沿江布局正式開啟。進入新世紀以后，我國積極調整鋼鐵產業布局，先后建設鞍鋼鲅魚圈、首鋼曹妃甸等沿海鋼鐵基地。特別是在國務院辦公廳2009年3月發布《鋼鐵產業調整和振興規劃》（以下簡稱《振興規劃》）后，國家進一步加快建設沿海鋼鐵基地，陸續又形成了山鋼日照、中國寶武湛江等多個現代化千萬噸級沿海鋼鐵基地，推動我國鋼鐵產業開始從依托資源的內陸型布局逐步轉向市場、資源并重的沿海沿江布局。

（三）推進城市鋼廠搬遷，引導有序轉移和集聚發展。從產業布局看，我國大型鋼鐵企業如寶鋼、首鋼、武鋼和太鋼等，最初的發展均集中在大中型城市，城市鋼廠布局特征明顯。隨著城市發展水平提升和鋼鐵企業規模擴大，城市鋼廠發展與城市功能定位的矛盾日益凸顯。對于鋼廠搬遷，《振興規劃》提出加快推進城市鋼廠搬遷，引導產業有序轉移和集聚發展；同時，2016年2月國務院發布的《關于鋼鐵行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》提出，支持具備搬遷價值和條件的鋼鐵企業實施減量、環保搬遷。在相關政策指導下，青島鋼鐵、廣州鋼鐵、杭州鋼鐵等企業相繼開始了搬遷調整，由城市向資源、市場和運輸條件好的沿海地區轉移，在解決企業自身發展的同時，繼續推進鋼鐵產業沿海沿江布局。

三、“十四五”鋼鐵產業布局將以原址集聚發展為主

  《指導意見》作為“十四五”時期鋼鐵工業發展的綱領性文件，發布實施后，將為我國鋼鐵產業布局優化提供有力的政策支撐。按照《指導意見》提出的產業布局優化方向，“十四五”期間我國鋼鐵產業布局將以原址集聚發展為主，鋼鐵行業企業有序開展相關工作，共同促進鋼鐵工業高質量發展。

（一）合理轉移，有序發展。“十四五”時期，鋼鐵行業將繼續嚴禁新增鋼鐵冶煉產能，堅決遏制鋼鐵冶煉項目盲目建設。《指導意見》要求嚴格落實新版《鋼鐵行業產能置換實施辦法》，以市場化、法治化辦法推動鋼鐵產能向有鋼鐵產業發展空間的地區合理轉移，促進鋼鐵行業有序發展。

（二）原址增量，集聚發展。2020年6月，國家發展改革委發布《關于鋼鐵冶煉項目備案管理的意見》（以下簡稱《備案意見》），明確對新選址項目規模提出嚴苛要求，即沿海不低于2000萬噸/年，非沿海長流程不低于1000萬噸/年和短流程不低于200萬噸/年，但鼓勵企業集聚發展，且沒有規模限制。《指導意見》與《備案意見》充分銜接，繼續鼓勵企業原址增量、集聚發展，推動鋼鐵企業集中集群發展。

（三）就地改造，轉型發展。對于新建及搬遷改造項目，《備案意見》提出要審慎論證、科學評估，堅決防止盲目投資和無序建設。《指導意見》對城市鋼鐵搬遷的導向更加明確，即立足就地改造，審慎開展搬遷項目，達不到要求的企業就地壓減退出。這與2020年工業和信息部在政協提案復函中提出的政策方向是一致的，即鼓勵城市鋼廠優先選擇就地改造，實現產城共融；對不符合所在城市發展要求、改造難度大、競爭力弱的城市鋼廠，應立足就地壓減退出；對于確需搬遷的城市鋼廠，應審慎謀劃、系統推進，避免出現“一刀切”搬遷的亂象。

四、結語

  從“十三五”時期開始，我國鋼鐵行業已經進入到存量發展時代。當前以鲅魚圈、曹妃甸、日照、湛江、防城港為主的五大沿海鋼鐵生產基地均已投產。同時，樂亭、鹽城、南通、連云港、福州等沿海地區仍在建設一批大型鋼鐵項目。可以說，我國鋼鐵產業的沿海沿江布局已基本完成，鋼廠跨區域、區域內搬遷調整也臨近尾聲。“十四五”時期，我國鋼鐵行業將嚴格按照《指導意見》《備案意見》等政策要求，推動鋼鐵產能合理轉移、鼓勵企業集聚發展、就地改造，鼓勵企業跨區域、跨所有制兼并重組，以產業布局優化有效促進結構調整，持續提升鋼鐵產業競爭力。

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